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辨析:认购碳汇替代森林生态损害赔偿是破坏森林的“通行证”吗?

作者:曹彩丹   来源:中外对话订阅号   时间:2022-12-08

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最高法日前发布的司法解释允许用林业碳汇替代履行森林生态环境损害赔偿责任,但这并不意味着购买碳汇就可免除森林生态破坏的全部法律责任。

最高人民法院日前发布的《关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《森林资源民事案件司法解释》)规定,人民法院可以依法准许当事人以认购经核证的林业碳汇的方式替代履行森林生态环境损害赔偿责任。

“林业碳汇”是指通过实施造林、加强森林经营管理、减少毁林、保护和恢复森林植被等活动,吸收和固定大气中的二氧化碳,并按照相关规则与碳汇交易相结合。最高法的这一司法解释创新了履行生态环境损害赔偿责任的方式,也引发了争论和探讨。争议点主要在于这种方式是否可能导致有人破坏了森林后仅购买林业碳汇即可减轻或免除处罚和应当承担的法律责任,无法达到生态修复的目的。

在碳汇替代履行相关制度还不太完善的当下,这种担忧有一定的合理性。但是,综合分析中国法律体系对于破坏森林生态环境行为的民事、行政和刑事责任,可以看到该司法解释并未授予破坏森林的“通行证”,仅仅通过认购林业碳汇的方式并不能免除森林生态环境破坏全部法律责任。司法解释引入认购林业碳汇的方式作为承担生态损害赔偿责任的替代履行方式,拓宽和补充了承担法律责任的方式,具有一定的制度创新意义。

民事责任中的“生态优先”

对于破坏森林生态环境的行为,中国的法律体系既规定了相应的民事责任,也规定了行政责任和刑事责任。这三种法律责任相互协同,共同对破坏森林生态环境的行为发挥规制作用,以实现生态环境修复和保护的目的。

2021年正式施行的《中华人民共和国民法典》对环境污染和生态破坏责任作出了生态环境私益侵权责任(即损害他人人身、财产)和生态环境损害责任(公共利益)的二元区分, 购买林业碳汇替代履行的侵权责任主要是指后者,即对生态环境公益进行救济的侵权责任。

中国于2018年1月1日起在全国范围推行生态环境损害赔偿制度。对于行为人需要对损害公共生态环境利益应当承担的侵权责任,按照最高法的规定,其类型并不止于生态环境损害赔偿责任一种,法院可以根据实际情况判决行为人承担修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等类型的民事责任。在这些责任类型中,修复生态环境和赔偿损失是实际操作中最为常见的两种责任类型。其中,生态环境损害赔偿责任包含对多种损害的赔偿,包括:对生态环境服务功能永久性损害造成的损失;清除污染、修复生态环境费用;防止损害的发生和扩大所支出的合理费用等。

在上述的责任类型中,大多数情况下是平行并立的关系,法院可以同时判决行为人承担一种或多种责任。但是,这些责任类型中,也存在责任替代履行的情况,其中最为重要的是生态环境修复责任与生态损害赔偿责任中的修复生态环境费用赔偿责任之间发生的替代履行。生态环境修复责任是一种“行为责任”,要求侵害人在合理的期限内实施修复;若侵权人在合理期限内未修复的,应当承担修复费用。因此,生态修复责任转变为金钱给付责任作为替代履行。赔偿损失责任作为生态环境修复的补充性责任,主要涵盖生态环境修复责任不能覆盖的部分。也就是说,生态修复责任要优先于修复生态环境费用赔偿的适用。

在司法裁判层面,根据《生态环境损害赔偿若干规定》第12条第1款,受损生态环境能够修复的,法院应当依法判决被告承担修复责任,并同时确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用。在生态环境修复有可能性的情况下,生态环境修复责任具有优先性,法院应当优先判决行为人承担环境修复责任,而非直接判决侵权行为人用赔偿损失来替代承担生态环境修复的责任,这也符合“生态优先”的生态环境损害救济和环境治理原则。

新出台的《森林资源民事案件司法解释》第20条规定的购买林业碳汇替代履行生态损害赔偿责任,并非针对生态环境修复责任的替代履行,而是针对生态损害赔偿责任的替代履行。因此,这一规定不应影响在生态环境可以修复的情况下,法院判决行为人履行生态修复责任的优先性;只有当生态环境无法修复或者无法完全修复,或者行为人不履行生态环境修复责任时,法院可以根据《森林资源民事案件司法解释》第20条,允许行为人以认购经核证的林业碳汇方式替代履行其应当承担的生态环境损害赔偿责任,而且法院还可能判决行为人承担前述其他类型的民事责任。

行政责任与民事责任并存

《森林资源民事案件司法解释》主要适用于审理森林资源民事纠纷案件,但破坏森林生态环境的行为除了涉及承担民事责任,还可能需要承担相应的行政责任。根据《中华人民共和国森林法》的规定,这些行政责任包括停止违法行为、补种树木、限期恢复植被和林业生产条件、缴纳罚款、上缴违法所得等。行政主管部门还可能对直接负责的主管人员和其他责任人员依法予以处分。

行为人通过认购林业碳汇的方式替代履行生态损害赔偿责任,并不能减免行为人应当承担的行政责任。

2022年4月多部门联合发布的《生态环境损害赔偿管理规定》明确规定,赔偿义务人因同一生态环境损害行为需要承担行政责任或者刑事责任的,不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任;有关国家机关应当依法履行职责,不得“以罚代赔”,也不得“以赔代罚”。因此,行为人承担的生态损害赔偿责任与缴纳的罚款之间不存在相互替代关系,二者都是行为人应当承担的责任。行为人通过认购林业碳汇的方式替代履行生态损害赔偿责任,并不能减免行为人应当承担缴纳罚款以及其他的行政责任。

虽然破坏森林生态环境的行政责任可以与民事责任并存,但是在某些情况下,生态环境损害赔偿义务人是否积极地履行其民事责任,可能会影响行政机关追究其行政责任的大小。行政责任中的补种树木与民事责任中的生态环境修复责任的目的(至少在森林生态环境损害的范围内)高度重合,以确保森林面积不减少、森林质量不下降为主要目标,通过在原地或者异地种植不少于被盗伐、滥伐、毁坏、烧毁的林木株数的树木,恢复森林植被,修复森林生态,具有修复生态环境的救济属性。因此,根据《生态环境损害赔偿管理规定》第11条,赔偿义务人如果积极履行生态环境损害赔偿责任,相关行政机关应当依据《中华人民共和国行政处罚法》第32条的规定,将其作为从轻、减轻或者免予处理的情节,减轻对行为人的行政处罚。

应当承担的刑事责任

《刑法》主要通过第338条规定的污染环境罪和第345条规定的盗伐林木罪、滥伐林木罪规制破坏森林生态环境的行为。具体来说,盗伐森林或者其他林木、滥伐森林或者其他林木这两类破坏森林生态环境的行为,达到一定的危害程度,可能面临被认定为构成盗伐林木罪或滥伐林木罪,需要承担相应的刑事责任。除此之外,虽然并非故意破坏森林生态环境,但是因污染环境的行为导致破坏森林生态环境的,也会受到刑法相应的规制。

破坏森林生态环境的违法行为需要承担的刑事责任与民事责任和行政责任并存。因同一生态环境损害行为需要承担行政责任和/或刑事责任的,不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。但是,行为人是否积极履行相关民事责任,会影响刑事责任的大小。根据《生态环境损害赔偿管理规定》第11条,赔偿义务人积极履行生态环境损害赔偿责任的,相关司法机关,依法将其作为从轻、减轻或者免予处理的情节。

从司法制度设计背后的法理来讲,行为人积极履行生态环境修复责任和生态损害赔偿责任等民事责任,司法机关可对“法益恢复”行为作出酌定量刑情节考虑甚至予以出罪化的处理。犯罪行为人积极实施“法益恢复”的补救性行为,是通过自主有效的行为及时消除了危险,恢复了受损法益,因此,将法益恢复作为量刑情节,对行为人的从宽处罚,不仅可以减轻犯罪所造成的法益损害,也符合刑法宽严相济的规定。但另一方面,应当严格限定“法益恢复”行为的适用范围和成立条件,仅适用于法益可恢复性犯罪,以避免可能出现的滥用。

《森林资源民事案件司法解释》虽然主要适用于生态环境损害民事责任认定的相关司法问题,没有对刑事责任认定的法律问题作出规定,但行为人通过认购森林碳汇的方式替代履行生态环境损害赔偿责任有助于一定程度上补救受损的生态环境,将其作为认罪认罚、积极赔偿、法益修复等量刑情节的认定,从而作出从轻量刑或不起诉的裁判,符合前述“法益恢复”性司法的精神。

在司法裁判实践中,已有不少案例根据上述思路,对破坏森林生态环境相关的刑事案件作出从宽处罚的判决。例如,在被告人吴某辉滥伐林木案中,法院认定吴某辉违反森林法规定,未取得林木采伐许可证而违法采伐其本人所有的林木,数量较大,已构成滥伐林木罪。但是,法院认为,吴某辉主动投案,如实供述罪行,具有自首情节,积极退赃,认罪认罚,以购买碳汇的方式进行了生态破坏的替代性修复,因而可以从轻处罚。

挑战与展望

如前述分析,对于破坏森林生态环境的行为,中国已经形成了民事责任、行政责任、刑事责任三大责任共同作用的规制体系。破坏森林生态环境的行为人不仅要承担生态环境损害赔偿责任、生态修复环境修复及其他民事责任,还可能面临相关的行政处罚和刑事责任。《森林资源民事案件司法解释》第20条规定的认购林业碳汇替代履行方式,并非适用于所有森林生态环境遭受破坏的场景。在森林生态环境具有修复可能性的情况下,行为人履行补种树木、恢复植被和土壤等生态环境修复的责任仍然具有优先性。

当然,在当前的法律体系下,对林业碳汇替代赔偿的担忧也可以理解。在司法裁判中如何准确、科学地评估和认定侵权行为人需要购买的林业碳汇量,是一个不小的挑战。如果林业碳汇替代赔偿的审核、评估和计算方式不够科学、明确,有可能出现购买碳汇无法弥补森林生态功能及生态环境公益实际受到的损害。各个地方在司法实践中计算碳汇替代赔偿数额的方式和标准也不尽相同,可能出现同案不同判的问题。

除此之外,认购碳汇替代森林生态环境损害赔偿一个值得关注的问题是,行为人认购的碳汇是否可能出现对外出售的情形?如果在当下的碳汇交易系统中允许认购的碳汇对外出售,将可能使行为人因此获利,没有实现处罚的效果。对于这一问题的处理,现行一些法院的做法是,在行为人认购碳汇后,即将碳汇与生态环境受损地的碳排量相抵消,并将购买的林业碳汇核证自愿减排量在环境权益交易机构进行注销。这种做法看来是比较合理的措施,但是新出台的《森林资源民事案件司法解释》仅规定了林业碳汇的认购,却没有具体规定认购的碳汇权益以何种方式来抵消森林生态环境受损的利益。因此,行为人认购的林业碳汇后续应当如何处理,才能实现法律希望达到的效果,仍有待在未来的司法实践中进一步明确。