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上海市印发贯彻《关于加强排污许可执法监管的指导意见》的实施方案

作者:   来源:上海市生态环境局   时间:2022-10-26

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10月25日,上海市生态环境局印发《上海市贯彻 〈关于加强排污许可执法监管的指导意见〉 的实施方案》,到2023年年底,完成排污许可证质量审核全覆盖,深化排污限期整改“清零”工作,重点行业实施排污许可清单式执法检查,强化排污许可日常监管、环境监测、执法监管“三监联动”,基本建成全市统一的固定污染源综合监管信息系统,以排污许可制为核心的固定污染源执法监管体系基本形成。

上海市贯彻《关于加强排污许可执法监管的指导意见》的实施方案

为贯彻落实生态环境部关于印发《关于加强排污许可执法监管的指导意见》(环执法〔2022〕23号)的通知要求,加快构建以排污许可制为核心的固定污染源执法监管体系,深入打好污染防治攻坚战,持续改善生态环境质量,结合本市实际,制定本实施方案。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻习近平生态文明思想及习近平法治思想,按照党中央、国务院决策部署,坚持精准治污、科学治污、依法治污,以固定污染源排污许可制为核心,创新执法理念,加大执法力度,优化执法方式,提高执法效能,构建企业持证排污、政府依法监管、社会共同监督的生态环境执法监管新格局,为深入打好污染防治攻坚战提供坚强保障。

二、工作目标

到2023年年底,完成排污许可证质量审核全覆盖,深化排污限期整改“清零”工作,重点行业实施排污许可清单式执法检查,强化排污许可日常监管、环境监测、执法监管“三监联动”,基本建成全市统一的固定污染源综合监管信息系统,以排污许可制为核心的固定污染源执法监管体系基本形成。到2025年年底,排污许可清单式执法检查全覆盖,排污许可执法监管系统化、科学化、法治化、精细化、信息化水平显著提升,以排污许可制为核心的固定污染源执法监管体系全面建立。

三、主要任务

(一)健全环境管理制度,夯实排污单位主体责任

建立排污单位排污许可责任制,明确责任人和责任事项,督促排污单位依法持证排污、按证排污,确保事有人管、责有人负。健全企业环境管理制度,及时申请、取得、延续和变更排污许可证,完善污染防治措施,按时提交执行报告,正常运行自动监测设施,提高自行监测质量。确保申报材料、环境管理台账记录、排污许可证执行报告、自行监测数据的真实、准确和完整,依法如实在全国排污许可证管理信息平台上公开信息,不得弄虚作假,自觉接受监督。

(二)依法核发排污许可证,加强质量动态跟踪监管

根据《上海市排污许可管理实施细则》等规定,按照排污许可证申请与核发技术规范等要求,采取非现场审查和现场核查相结合的方式,强化联合审查机制,持续做好新增固定污染源及持证单位的排污许可证核发、变更、延续等工作,重点关注与污染物排放直接相关的生产设施、污染防治设施管控等内容。按照国家和本市排污许可证质量管理要求,2023年年底前完成全市既有排污许可证质量审核全覆盖,并对每年首次申请、重新申请或变更的排污许可证滚动开展质量检查。对发现的问题,分级分类处置,依法依规变更,动态跟踪管理。落实生态环境部在沪排污许可制与环境影响评价制度衔接改革试点,实施“两证合一”审批、优化变更形式等试点内容,逐步推广应用试点成果。

(三)建立综合协调机制,深化排污限期整改“清零”

建立综合监管协调机制,明确部门职责,加强督查督办,在排污限期整改通知书整改清零的基础上,结合排污许可证全覆盖质量审核工作,对含有整改要求的排污许可证进行排查,推进整改清零,原则上2023年年底前全部完成整改。根据整改事项的难易、缓急,采取上门服务、个性化帮扶等针对性措施,指导排污单位按要求全面完成整改,并定期对其整改进度进行监督督促。建立限期整改排污单位台账,实施挂单销号,定期报送整改进度。对短期内无法完成整改的,按要求充分研究后给出情况说明,提出整改计划和整改期限,妥善解决影响排污许可证审批和管理的遗留问题。

(四)强化“一证式”监管,有序开展清单式执法检查

针对不同行业的排污特点,以排污许可证载明事项为重点,探索建立清单式执法检查机制,完善固定污染源现场执法检查工作流程,提升排污许可执法检查的系统化、科学化、精细化水平。2022年年底前,编制造纸、炼钢、电力生产、污水处理及其再生利用等重点行业排污许可执法检查清单,制定清单式执法检查工作指南,明确检查方式、检查流程、检查要点等内容。在全市范围开展重点行业排污许可清单式执法检查,重点检查排放口规范化建设、污染物排放浓度和排放量、污染防治设施运行和维护、无组织排放控制等情况,抽查管理台账、执行报告、自行监测、信息公开四项措施落实情况,对检查发现的问题依法分类查处。

(五)强化执法监测联动,提高执法取证效率水平

根据《上海市环境执法监测暂行规定》《关于进一步落实以排污许可制为核心的固定污染源监测监管要求的通知》等要求,进一步健全执法和监测机构协同联动快速响应的工作机制。按照排污许可执法监管需求开展执法监测,确保执法取证及时到位、数据准确、报告合法。加大排污单位污染物排放浓度、排放量以及停限产等特殊时段排放情况的抽测力度。开展排污单位自行监测方案、自行监测数据、自行监测信息公开的监督检查。加快推动本市监测平台与固定污染源管理信息系统等信息化平台的数据对接、信息共享,有效整合运用执法监测、自行监测和在线监测数据,提升非现场发现问题能力。强化社会化服务机构监管,通过信用评价实行分级分类管理,鼓励有资质、守规则、信用好的社会化服务机构参与执法监测工作。

(六)强化部门协作联动,健全“三监联动”机制

落实生态环境部在沪“监管、监测、执法”三监联动试点工作,按照《上海市固定污染源管理“三监联动”工作方案(试行)》要求,强化排污许可日常管理、监测、执法监管的协作联动,提升监管效率。加强信息共享、线索移交和通报反馈,构建发现问题、督促整改、问题销号的排污许可执法监管联动机制,实现固定污染源全周期监管过程留痕,闭环管理。按规定将环境影响评价文件及审批意见中与污染物排放相关的主要内容载入排污许可证,有序推进污染物排放标准、排放量等许可事项和管理要求动态更新,严格按证执法监管。做好与生态环境损害赔偿工作衔接,明确赔偿启动的标准、条件和部门职责,推进信息共享和结果双向应用。

(七)严惩环境违法行为,加大典型案件曝光力度

将排污许可证作为本市生态环境执法监管的主要依据,加大对无证排污、未按证排污等违法行为的查处力度。对偷排偷放、自行监测数据弄虚作假和故意不正常运行污染防治设施等恶意违法行为,综合运用停产整治、按日连续处罚、吊销排污许可证等手段依法处理。情节严重的,经报有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭。构成犯罪的,依法追究刑事责任。加大典型违法案件公开曝光力度,形成强大震慑。

(八)健全长效工作机制,加强行政执法与刑事司法衔接

推进落实《上海市生态环境保护行政执法与刑事司法衔接工作规定》,建立健全长效工作机制,定期召开生态环境部门、公安机关、人民检察院和人民法院联席会议,完善排污许可执法监管线索通报、信息共享、案情通报、证据衔接、案件移送等生态环境行政执法与刑事司法衔接机制,规范线索通报、涉案物品保管和委托鉴定等工作程序。强化日常协作,共享行业监管等数据,探索运用大数据分析等手段开展线索排查、信息研判,共同打击生态环境犯罪行为。加强对重大案件的联合督办工作,适时对重大案件进行联合挂牌督办,督促案件办理。积极建设、规范使用行政执法与刑事司法衔接信息共享平台,推进“两法衔接”信息平台与本市统一综合执法系统互联互通。

(九)深化“放管服”改革,完善随机抽查监管制度

根据本市生态环境“双随机、一公开”监管工作实施方案,将排污许可执法检查全部纳入“双随机、一公开”监管工作范围,采取现场检查和远程核查相结合的方式,对排污许可证及证后执行情况进行随机抽查。按照排污许可履职要求,根据执法监管力量、技术装备和经费保障等情况统筹制定年度现场检查计划并按月细化落实。对存在生态环境违法问题、群众反映强烈、环境风险高的排污单位,增加抽查频次和执法监管力度。按照“谁检查、谁录入、谁公开”的原则,在随机抽查任务完成后的20个工作日内,及时向社会公开检查计划、检查结果,实现年度抽查结果100%公开。

(十)实施执法正面清单,推进差异化执法监管

落实《上海市生态环境监督执法正面清单管理办法》,进一步加强生态环境执法正面清单管理,综合考虑排污单位环境管理水平、污染防治设施运行和维护情况、守法状况等因素设定清单准入条件,结合日常监督管理和掌握的环境风险隐患、生态环境行政处罚、环境犯罪等信息,优先将治污水平高、环境管理规范、生态环境责任落实到位的排污单位纳入清单。推动排污许可差异化执法监管,对守法排污单位减少现场检查次数。将存在恶意偷排、篡改台账记录、逃避监管等行为的排污单位及时移出清单。

(十一)推行非现场监管,提升环境执法监管效能

将非现场监管作为排污许可执法监管的重要方式,完善监管程序,规范工作流程,落实责任要求,构建生态环境信息收集、传输、分析一体化的非现场执法体系。完成本市固定污染源综合监管系统建设并上线运行,推动与移动执法系统、环境监测信息平台等生态环境内部平台融合,不断提升智慧监管和监管效能。建立健全数据采集、分析、预警、督办、违法查处、问题整改等排污许可非现场执法监管机制。依托全国排污许可证管理信息平台、上海企事业单位管理信息公开平台和污染源自动在线监控平台开展远程核查,提高执法监管效率。加强污染源自动监控管理,推行视频监控、污染防治设施用水(电)监控,开展污染物异常排放远程识别、预警和督办。

(十二)完善裁量基准规定,规范行使行政裁量权

根据《排污许可管理条例》相关规定,修订完善长三角生态环境行政处罚裁量基准,补充细化排污许可处罚幅度裁量表,进一步规范行使行政处罚裁量权。长三角一市三省生态环境部门及司法部门联合发布《长江三角洲区域生态环境领域轻微违法行为依法不予行政处罚清单》,对初次实施未依法填报排污许可登记表、环境管理台账记录数据不全或未按规定提交排污许可证执行报告等违法行为且危害后果轻微并及时改正的,依法可以不予行政处罚。

(十三)鼓励社会公众监督,实施排污许可有奖举报

落实《上海市生态环境违法行为举报奖励办法》,将无证排污或者未按证排污、排污单位或第三方机构弄虚作假,非法排放法律法规禁止排放的污染物及以逃避监管方式排放污染物等排污许可违法行为纳入生态环境违法行为举报奖励范围。严格执行奖励标准,对举报重大生态环境违法行为、安全隐患和协助查处重大案件的,实施重奖。探索优化奖励发放方式、简化发放流程,对举报人信息严格保密。开展通俗易懂、覆盖面广、针对性强的举报奖励宣传。

(十四)加强典型案例指导,积极发挥警示教育作用

建立健全排污许可典型案例收集、解析和发布机制,完善典型案例发布的业务审核、法律审核和集体审议决定制度。从执法方式创新、执法程序规范、文书说理明晰等方面,评比优秀案件,并通过“排污许可违法典型案例”“E案E说”等形式,组织执法人员学习。对典型案件总结中发现的问题,采用“一月一改” 的形式,要求相关环境执法机构对标改正,不断提升案件查办水平。各区生态环境部门应每月上报本区环境违法案件的查处情况,市局定期对全市行政处罚案件进行分析、总结,通过生态环境信息平台进行发布,发挥典型案件引导、纠偏和宣传的示范作用。

四、保障措施

(一)加强组织领导,落实部门监管责任

按照“谁核发、谁监管、谁负责”原则,市、区生态环境部门应加强组织领导,提高站位、认清形势、明确目标、压实责任、狠抓工作,严格落实《排污许可管理条例》,依法履行排污许可监督管理职责。每年开展排污许可证质量常态化抽查,巩固提升全市排污许可证质量。加强事中事后监管,强化排污许可证后管理,督促排污单位落实相关制度。

(二)推进互联互通,加强技术平台支撑

强化排污许可执法监管信息化建设,实行全员、全业务、全流程使用生态环境移动执法系统查办案件。加快固定污染源管理信息系统建设和完善,推进固定污染源管理与监测、执法和处罚等信息系统信息互联互通。推动现场监测移动端、移动执法系统等在固定污染源监管中的全覆盖应用,充分依托固定污染源管理信息系统,提升排污许可执法监管信息化水平和监管效率。推进随机抽查监管工作与非现场执法、大数据分析、云计算等技术手段的深度融合。

(三)提升规范化水平,加快队伍装备建设

按照机构规范化、装备现代化、队伍专业化、管理制度化的要求开展执法机构规范化建设。加强对执法人员的培训等工作,逐步提升基层执法人员“依证执法”能力。探索建立办案立功受奖激励机制。将排污许可执法监管经费列入本级预算,将生态环境执法用车纳入执法执勤车辆序列,逐步配齐配全生态环境执法用车、执法调查取证设备,根据实际情况加快配备无人机(船)等高科技执法装备。全面落实执法责任制,规范排污许可执法程序,健全内部约束和外部监督机制,建立插手干预监督执法记录制度,明确并严格执行执法人员行为规范和纪律要求,对失职渎职、以权谋私、包庇纵容等违法违规行为严肃查处。

(四)强化信用监管,实施差异化执法检查

建立排污许可守法和诚信信息共享机制,强化排污许可证的信用约束。按照《上海市企事业单位生态环境信用评价管理办法(试行)》开展生态环境信用评价,将申领排污许可证的排污单位纳入环保信用评价制度,加强环保信用信息归集共享,强化评价结果应用,实施分级分类监管,将信用评价结果与生态环境执法正面清单及时衔接。推行非现场执法监管方式,对诚信守法企业“无事不扰”,对失信违法企业“无处不在”。

(五)鼓励公众参与,加强执法普法宣传

依法主动公开排污许可核发和执法监管信息,接受社会监督,积极听取有关方面意见建议。搭建公众参与和沟通平台,完善政府、企业、公众三方对话机制,开辟有效的意见交流和投诉渠道。对公众反映的排污许可等生态环境问题,积极调查处理并反馈信息。充分发挥新媒体作用,及时解读相关政策,为公众解疑释惑,支持新闻媒体进行舆论监督。按照“谁执法、谁普法”原则,深入推进排污许可普法长效机制的落实。突出现场检查过程中的普法宣传,推行全程说理式执法,推广说理式执法文书。组织“送法入企”活动,举办普法培训,开展执法帮扶,营造良好的排污许可守法环境。